경기도의 광역 토지이용관리상의 문제점을 분석한 결과 첫째, 수도권정비계획법, 농지법 등에 의해 규제 중심의 토지정책에 치중함으로써 지역경제 성장, 도시개발, 택지 공급, 주택개발, 산업용지 수요 등에 대한 대응능력이 현저히 떨어진 상태이며, 둘째, 상위 정책과 기본계획에서 토지이용분류와 같은 정책 방침 제시가 명확하지 않고 토지이용관리 정책수단이 정립되지 못해 체계적인 개발이 되지 못하며 개발지역 및 주변 지역의 난개발이 방치되고 있다.
#바람직한 토지이용관리
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이 같은 문제점에 대응해 토지이용 효율화와 중요 토지자원의 보존을 위한 경기도의 정책과제는 다음 두 가지로 요약된다.
첫째, 광역적 토지이용관리와 체계적 토지이용 및 보전을 위한 정책추진체제 기반 조성이 필요하고, 둘째, 광역 토지이용관리를 효율적, 효과적으로 추진하기 위한 시·도의 권한과 책임 강화를 위한 법적 장치 마련이 필요하다.
국내·외 사례를 조사한 결과 광역지역이나 대도시권 단위의 토지이용관리를 위한 광역정부의 역할과 권한이 점점 확대되고 있다. 미국의 주(州) 성장관리법과 카운티 조례 제정, 일본의 현(縣) 토지이용조정조례 제정, 제주도의 보전지역 관리 조례 제정 등 주(州)나 대도시권 차원의 광역 토지이용관리와 광역정부의 자치법규 제정이 점점 많아지고 있다.
그러나 아쉽게도 우리나라는 자치입법권이 매우 소극적으로 인정되며 광역 토지이용관리를 위한 조례 제정의 길도 매우 험난하다. 현행 지방자치법과 국토의 계획 및 이용에 관한법률 등 관계법 체제하에서 광역지자체의 광역 토지이용조정 조례 제정은 법 이론 및 대법원 판례에 비춰볼 때 입법이 쉽지 않은 것으로 보인다. 즉, 조례안을 제정하더라도 건교부 관계 부처나 감사원의 재의 요구, 시·군의 이의 제기, 토지소유자의 이의 제기 등이 예상될 뿐 아니라 이를 강행해 기관 소송이 제기되는 경우에는 대법원에 의해 무효판결을 받을 가능성도 있을 것으로 진단됐다. 따라서 현재로서는 근거법령에 반하지 않을 정도의 체계정합성을 갖춘 조례안 규정 및 벌칙의 포괄적 위임근거 규정의 마련을 통해 그 입법적 근거를 먼저 갖춘 후에 이를 진행함이 가장 안전한 방법으로 판단된다.
이에 따라 단기적으로는 상위 법률의 조례위임조항 마련 이전이라도 위법 가능성이 있는 문제 부분을 제거해 개발사업 인·허가나 개발행위 인·허가 시 도지사의 사전 협의권을 확보하는 내용의 ‘경기도의 체계적 토지이용과 보전을 위한 광역 토지이용조정 조례’(가칭) 제정을 추진할 필요가 있다. 이와 유사한 사례는 일본 가나가와현의 ‘가나가와현 토지이용조정조례’가 있다.
중장기적으로는 상위 법률에 조례위임 조항을 마련한 후 일정 규모 이상의 개발사업 인·허가와 자연환경보전지역, 보전관리지역, 생산관리지역 등 보전계 지역에서의 개발행위 인·허가 시 도지사와의 사전 협의를 의무화하고, 조례 준수 여부에 따른 인센티브 강화와 벌칙 조항을 도입하는 방향으로 조례 제정을 추진할 필요가 있다.
#현행 도시기본계획의 문제점
국토의 계획 및 이용에 관한법률에 의해 인구 10만 이상의 도시는 도시의 기본적인 공간구조, 장기 발전 방향, 토지이용 등 도시의 골격과 개발·보전 방향 등을 제시하는 도시기본계획을 수립해야 한다. 그러나 현행 도시기본계획은 도시의 인구 규모에 관계없이 획일적 내용 및 이에 대한 부문별 계획을 수립하도록 돼 있어 시·군의 특성을 반영하지 못하는 상황이다. 또한 택지개발촉진법 등 각종 특별법에 의한 대규모 개발사업이 도시기본계획과 관계없이 진행돼 도시기본계획에서 제시하는 도시의 공간구조와 토지이용의 근간을 흔들고 있으며, 수도권정비계획 등 상위의 계획과도 연계되지 못하고 있다.
도시기본계획은 지자체 단위의 최상위·20년 장기종합계획이다. 2020년 관련법 제정 시 비도시지역도 계획 대상에 포함해 계획의 위상을 높였고, 인구 10만 이상의 도시는 도시기본계획의 수립을 의무화하고 있으나 현재 공간계획체계는 상위 계획으로서의 지침 역할이 미흡하고 하위 계획과의 연계가 결여돼 있다.
실제 많은 대규모 개발사업들이 도시기본계획과 무관하게 추진됨으로써 도시기본계획이 유명무실한 계획으로 전락하고 있고, 이러한 문제인식 하에 ‘선계획-후개발’원칙을 유지할 수 있는 공간계획체계 마련을 위한 방안이 필요하다.
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현재까지 우리나라에서 진행돼 온 양적 측면의 도시개발은 단기간의 정책목표 달성에는 효과적이었으나 미래지향적인 개발 기법과 개발 방식 등에서 충분한 논의가 부족한 채 진행돼 왔다.
이외희 경기개발연구원 선임연구위원은 “경기도는 더 좋은 생활 여건, 보다 높은 삶의 질을 추구 등의 새로운 수요를 반영해 도시개발에 대한 새로운 대안을 모색해야 할 시점”이라고 지적했다.
해외 도시개발의 경우 최근의 주거지 계획이념인 ‘어반빌리지’, ‘뉴어바니즘’, ‘생태적 근린주구계획’, ‘자족도시’ 등의 개념을 반영해 개발되고 있다는 것이 이 연구위원의 설명이다.
특히 해외에서는 ▶도시 규모별·입지별 특성과 유형을 반영한 계획지표 수립 ▶교육도시, 생태·환경도시, 기업도시 등 다양하고 특색있는 테마형 도시환경 조성 ▶계획과 개발, 관리로 이어지는 도시개발의 전 과정의 지속적 관리와 모니터링 시스템 및 제도적 뒷받침 등이 이뤄지고 있다.
또 ▶도시재생 방식과 개발을 혼용한 기성 시가지 활성화와 기존 지역 주민의 생활환경 보장 개발 방식 ▶소규모 단위개발 방식을 적용한 중·장기적 비전 수행 도시개발 ▶공공과 민간의 협력관계 구축 등을 통해 테마형 도시개발을 효율적으로 추진하고 있다.
이에 따라 경기도가 뉴타운사업, 도시개발사업, 택지개발사업, 산업단지 조성 등 각종 도시개발을 테마형으로 수행하기 위해선 우선 해외사례를 직접 적용하기보다는 시범사업 대상지를 선정해 계획을 하나하나 대입해 적정성을 검토해야 한다.
경기도가 특성 있는 도시개발을 유도하기 위해서는 중앙정부 위주의 top-down형 개발 방식에서 탈피하고 지자체의 계획고권을 강화해 지역 특성을 반영한 계획 수립이 우선될 수 있도록 하며, 산업단지, 택지개발, 도시개발, 도시재정비 등 도시개발과 관련된 각종 계획들 간의 종합적 정비를 할 필요가 있다.
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