올해는 중단됐던 지방자치가 지난 1991년 지방의회 구성을 기점으로 부활한 지 25년, 1995년 단체장 선거를 기준으로 20년째가 된다. 사람으로 치면 성년의 나이다.
사람은 성년이 되면 보다 많은 자율권을 갖고, 그 자율권에 기초해 책임 있는 사회의 구성원이 되도록 요구받는다.
성년이 된 지방자치 역시 마찬가지다. 보다 성숙한 지방자치를 실현해야 하나 행정과 재정 권한의 80% 이상이 아직도 중앙정부에 편중돼 있는 것이나 단체장의 전횡, 지방의회의 역량 부족 등은 꾸준히 풀어야 할 숙제다.
또한 정부의 언론 통·폐합 이후 지방자치와 비슷한 시기에 기지개를 켠 지역 언론 역시 27세의 성년기를 맞고 있지만 아직도 갈 길은 멀다. 성년을 맞은 지방자치, 지역언론의 과정과 지역 발전의 ‘희망’을 찾기 위한 방안에는 어떤 것들이 있는지 살펴보자. <편집자주>
# 자치의 시작과 의미
우리나라의 지방자치는 광복 이후인 1952년 최초의 지방의회가 구성되면서 시행됐다. 그러나 9년 만인 1961년 5·16 쿠데타로 집권한 박정희 군사정부에 의해 지방의회가 해산되면서 오랜 기간 집권적 통치가 지속됐다. 이후 1991년 상반기에 지방의회가 구성되고 4년 뒤 단체장 선거가 실시되면서 본격적인 지방자치가 재개됐다. 
본격적인 지방자치가 실시된 1995년 이후 ‘작고 효율적인 정부 구현’이라는 기치 아래 중앙행정권한의 지방이양 논의가 쟁점으로 등장한다. 이후 1998년 2월 출범한 국민의 정부는 지방자치 활성화를 위해 ‘중앙행정권한의 지방이양’을 100대 국정과제로 채택하고 이듬해 ‘중앙행정권한의 지방이양 촉진 등에 관한 법률’을 제정한다.
당시 정부는 중앙행정권한의 지방이양을 보다 효율적으로 추진하기 위해 ‘대통령소속 지방이양추진위원회’를 공식 출범했고, 현 박근혜 정부에 이르러는 ‘지방자치발전위원회’가 중앙행정 권한의 지방이양을 추진하고 있다.
‘지방자치’의 개념은 통상 두 가지로 나뉜다.
‘정치적 의미’로서의 자치는 주민들이 직접 선출한 대표자에 의해 지역의 행정사무를 처리하는 것을 말하고, ‘법률적 의미’는 자치단체와 국가의 관계에 중점을 두는 자치제도다. 후자는 법률상으로 법인격을 가진 자치단체가 국가로부터 독립된 지위를 갖고 권한을 부여받아 자주적으로 처리하는 제도를 말한다.
일각에서는 지방자치를 민주주의의 학교라고도 명칭 한다. 지방자치는 민중을 일깨워 민주적 사고방식을 지니게 한다. 지방분권을 기초로 국민의 자유와 권리를 보장하며 참여를 실현시켜 권력을 분산시키게 하는 기능을 지닌다.
아울러 정부주도의 통치방식에서 ‘거버넌스(governance)’로의 변화를 이끌어낸다. 정부가 결정하면 주민이 따르고, 중앙정부가 결정하면 지방정부가 일방적으로 따라야 했던 정부주도의 통치가 아닌 주민과 정부가 협력해 공공서비스 관련 일은 처리하는 거버넌스인 셈이다.
# 중앙정부의 불합리한 인천시 재정이전
지방자치 실현을 가로막는 가장 큰 장애요인으로는 지방재정을 꼽는다.
한국지방행정연구원에 따르면 인천시의 국가 세수 기여 비중은 높은 반면, 중앙정부로부터의 재정이전(지방교부세, 국고보조금)은 규모와 순위 면에서 타 시·도에 비해 낮다.
국고보조금의 경우 총 규모 기준(1인당 규모 기준)으로 인천에 비해 부산은 1.5배(1.24배), 대구는 1.1배(1.25배) 더 많이 지원됐다. 지방교부세 역시 부산 2.2배(1.8배), 대구 2.0배(2.3배) 등이 인천시보다 높은 수치를 보였다.
결국 인천의 예산규모는 서울과 경기에 이어 3위, 재정자립도 2위, 재정자주도 3위로 각각 조사됐지만, 반면 지방교부세 수혜규모는 전체 시·도 중 13위에 위치했고, 인구 등이 비슷한 광역시인 부산과 대구에 비해 약 30% 수준이다.
임성일 한국지방행정연구원 선임연구위원은 "인천은 일부 보조사업의 수행과정에서 수도권 자치단체라는 이유로 불이익을 보는 현상이 있고, 그 외에도 수도권 규제정책에 의한 상대적 불이익 현상이 관측된다"며 "정부의 지방교부세 산정공식 측면에서 인천시가 상대적으로 불합리하게 다뤄지는 요소들이 있다"고 말했다.
이어 "국고보조금 제도는 사업의 설계에서부터 집행 및 평가에 이르는 전 단계에 걸쳐 중앙정부와 지방자치단체가 서로 머리를 맞대 협의해야 사업의 효율성과 시민 만족을 달성할 수 있다"며 "지방재정의 여건과 환경변화 등을 종합적으로 고려해 중앙·지방정부 간 새로운 협력적 거버넌스 체제를 구축하는 것이 선결돼야 할 것"이라고 덧붙였다.
# 지방자치와 지역언론
풀뿌리 민주주의의 첫걸음이라는 지방자치가 시행되면서 지역 언론의 기능은 더욱 중요시됐다. 하지만 성년이 된 지역 언론의 위치는 오히려 20년 이전보다 더욱 퇴보됐다는 지적이다.
"중앙언론이 다룰 수 있는 부분은 굉장히 제한적입니다. 지역에 밀착된, 지역만 다루는 언론이 심층적이고 다양한 현황을 취급할 수 있어 지방자치 시행과 맞물려 역할이 중요해졌죠. 그러나 우리나라의 언론 지형이 기형적이다 보니 한계가 있습니다, 오히려 20년 전보다 퇴보하고 있다고 봅니다."
전영우 인천대학교 신문방송학과 교수의 말이다.
전 교수는 언론의 중앙 집중적 구조가 곧 기형적 지형이라고 설명한다.
"우리나라를 제외한 전 세계 모든 나라가 지역 언론을 중심으로 발전하고 있습니다. 우리처럼 중앙언론이 독과점하는 경우가 없죠. 이 때문에 우리나라의 언론이 기형적이고, 구조적인 문제점을 안고 있다는 겁니다."
1980년대 말 언론 자유화 이후 지방자치 시행과 함께 지역 언론이 약진하고 중앙언론의 폐단을 보완했어야 하는데, 이미 집중된 자본과 네트워크의 산을 넘지 못했다는 이유다.
"언론의 정의랄까, 역할 중 하나가 여론 형성입니다. 하지만 지역 언론은 여론형성 기능 자체가 약해요. 앞에서 말한 구조적 문제가 원인이죠. 언론이 비판이나 감시를 통해 의미 있는 변화를 이끌어내야 하는데, 조금 미흡했다고 봅니다."
지방자치 20년이 지나는 동안 언론 지형이나 구조적인 문제점 이외에도 지역 언론 스스로의 노력도 다소 부족했다는 지적이다.
"결국은 지역 주민들이 지역 언론에 관심을 가져야 합니다. 이를 통해 정보도 얻고 여론도 형성시켜야 합니다. 당장은 구독부터 해야겠죠. 바라 건데 지역 언론이 힘을 가져서 행정부나 정부에 건전한 비판기능을 형성했으면 좋겠습니다. 그것이 궁극적으로 지방정부가 발전하는 지름길이니까요."
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