중앙·지방정부 수직적 권력 구조 ‘수평 관계’로 전환 필요

인천시·행정안전부·대한민국지방신문협의회 공동 주최

인천시와 행정안전부, 대한민국지방신문협의회가 공동 주최한 ‘자치분권 인천 토론회’가 12일 오후 2시 송도컨벤시아 1층 회의실에서 개최됐다. 

이번 토론회는 자치분권과 관련한 지방언론의 의견을 수렴하기 위한 자리로, 윤종인 행안부 차관과 박남춘 인천시장, 대한민국지방신문협의회 26개 언론사 등이 참석했다. 

토론회는 기조발제와 주제발표, 지정토론으로 진행됐다. 기조발제는 정정화 한국지방자치학회장이 ‘자치분권의 실태와 과제’를, 주제발표는 장금용 행안부 자치분권제도과장과 안경원 선거의회과장이 ‘지방자치법·주참여3법 개정안’ 등을 발표했다. 

정정화 회장은 ‘자치분권의 실태와 과제’라는 기조발제를 통해 "자치분권은 중앙정부의 권한이 지방으로 이양돼 지역 내에서 행사하는 권한 배분 관계를 뜻한다"며 "자치분권 구조는 지방정부 간 경쟁과 시민 참여를 유도하기 때문에 갈등 해결 과정에서 민주정치 체제의 발전 역량 강화에 크게 기여한다"고 설명했다. 

그는 "4차 산업혁명 시대에는 정부의 역할이 크게 변화할 것으로 예상된다"며 "그동안의 수직적인 권력 배분 구조는 중앙정부가 정책을 수립하고 지방정부가 집행하는 데 그쳤지만 앞으로는 현장에서 정책을 수립하는 수평적 관계로 전환이 필요하다"고 주장했다. 

하지만 현 실태는 밝지 않다고 밝혔다. 국가사무와 지방사무의 비율이 73%대 24%, 기타 3%, 국세와 지방세 비율은 75%대 25%로 아직도 중앙정부에 권한이 집중돼 있는데다 전국의 61%를 차지하는 151개 자치단체는 재정자립도가 낮아 지방세만으로는 인건비조차 해결하기 힘든 실정이기 때문이라고 설명했다.

김중석 대한민국지방신문협의회 회장이 12일 인천시 연수구 송도컨벤시아에서 열린 ‘대한민국지방신문협의회와 함께하는 자치분권 인천 토론회’에서 마무리 발언을 하고 있다. 이진우 기자 [e-mail]

정 회장은 중앙정부에 재원을 의존하거나 지방분권이 미약한 현상의 원인을 헌법에서 찾았다. 지방자치의 보장조항 자체가 빈약하고, 적극적인 공감대 형성 없이 주요 내용의 대부분을 법률에 위임하고 있기 때문에 효율성이 떨어진다는 것이다. 

해결책으로는 현 정부의 자치분권 종합계획을 강조했다. 종합계획의 6대 전략은 ▶국민주권 구현 ▶중앙권한의 획기적인 지방 이양 ▶재정분권의 강력한 추진 ▶중앙·지방 및 자치단체 간 협력 강화 ▶자치단체의 자율성과 책임성 확대 ▶지방행정체제 개편과 지방선거제도 개선 등을 제시했다. 6대 전략을 수행하기 위한 33개 세부과제로는 ▶주민자치회 활성화 ▶자치분권 법령 사전협의제 도입 ▶지방세입 확충 기반 강화 ▶중앙·지방 협력기구 설치·운영 ▶지방의회 의정활동정보 공개 등이 필요하다고 주장했다. 

향후 과제로는 우선 국회와 자치의회의 입법권 배분에 관한 헌법적 원칙 확립이 필요하다는 점을 강조하며 국회의 포괄적인 입법권을 인정하되 전국적 통일성이 필요한 경우로 제한하고, 그 외는 자치의회에 자치법률 제정권을 부여해야 한다는 내용을 제시했다. 

또 개헌을 통한 과세자주권 보장 방안도 제시했다. 과세자주권을 보장해 지방세 세목, 부과 징수 등을 조례로 정하고 재정력이 취약한 지방정부는 재정조정제도를 도입할 수 있다고 강조한다. 자치행정의 역할과 책임을 강화하기 위해서는 국가사무를 외교·국방·통일 등 특수한 사무로 한정하고, 그 외 업무는 자치사무로 배분한다. 이 밖에도 지방정부의 종류와 지방정부 구성 형태의 다양성을 헌법 개정 등을 통해 제도적으로 보호하면 자치조직권도 보장할 수 있다고 밝혔다. 

이어진 주제발표에서는 장금용 과장이 ‘지방자치법·주민참여3법 주요 내용’을 통해 지방자치법 개정안에 대해 설명했다.

장 과장은 "우리나라의 지방자치제도는 30여 년마다 큰 변화를 겪어 왔다"며 "1949년 지방자치법이 처음 제정되고 1952년 첫 지방의원 선거가 실시됐지만 1961년 지방자치에 관한 임시조치법이 제정되면서 읍·면 자치가 폐지되고 지방자치제와 지방의회가 사실상 중단됐다"고 했다. 

지방자치제도는 1988년 지방자치법 개정과 함께 1991년 지방의회 선거가 실시되면서 다시 부활했고, 지방자치법 개정 이후 다시 30년이 흐른 지난해에야 정부가 지방자치법 전부 개정안을 입법예고하며 새로운 도약을 맞는다. 

이번에 개정되는 지방자치법 주요 내용은 ▶획기적인 주민 주권 구현 ▶지방의회의 역량 강화 및 책임성 확보 ▶지방자치단체의 자치권 확대 ▶중앙-지방 및 지방상호 간 협력관계 정립 등이다. 법 내용상 주민투표와 소환 등 주민자치의 원리를 반영하고 있지만 현행 목적 조항에는 그 원리가 미약했다. 이번 개정안은 문제점을 보완해 제도적 보장 및 확대를 위해 주민들의 참여 욕구를 목적조항에 반영한다. 

주민참여권도 강화한다. 본래 주민의 권리는 자치단체의 재산과 공공시설 이용권, 균등한 행정의 혜택을 받을 권리, 참정권으로 한정돼 있었다. 한정적이고 수동적이었던 주민의 역할을 탈피하기 위해 주민 생활과 관계 있는 지방자치 결정·집행 과정에 참여할 수 있음을 규정한다. 

지방의회의 역량과 책임을 확보하기 위해 자율적인 의회 운영 제도를 구축한다. 현행법은 지방의회의 권한, 의원의 권리·의무·징계, 위원회 및 회의 운영, 사무기구까지 상세하게 규정돼 있다. 이는 지역 특성을 배제한다는 판단에 정례회 운영, 임시회 운영, 의안 발의 요건 등 6개 사항을 조례로 정할 수 있도록 위임한다. 

사무 배분의 기본원칙을 신설해 지방자치단체의 자치권도 확대한다. 현재 지방자치법은 지방자치단체사무, 지방자치단체 내의 종류별 사무배분기준, 지방자치단체 처리가 제한되는 국가사무의 예시만을 규정하고 있다. 그동안 국가와 지방 간 사무 배분은 원칙이 명확하지 않아 개정이 필요했다. 

이에 중복 배제 원칙을 적용해 국가와 자치단체 간 중복되지 않도록 사무를 시와 군·구에 우선 배분하고, 전문인력이 필요하거나 어려운 사무는 국가가 보충하는 방식으로 운영한다. 

국가와 지방자치단체 간 상호 협력관계도 강화한다. 특히 안전·복지·경제체제 등 주민에게 최소한의 균등한 서비스를 제공해야 하는 분야에서는 국가·자치단체 간 협력이 필수적이다. 하지만 헌법 또는 지방자치법에 국가와 자치단체 간, 자치단체 상호 간 국정 통합을 위한 협력 의무규정 조문이 없었다. 이에 따라 국가와 지방자치단체는 균형발전을 위해 협력해야 한다는 의무 조항을 신설했다. 

지방자치법 전부개정안과 주민조례발안법 제정안은 지난 3월 국회에 제출하고 난 후 11월 14일 법안 소위 최초 논의가 시작됐다. 앞으로 심사를 거치고 난 후 개정이 이뤄지면 지방자치법 전부개정 시행을 위한 하위 법령 정비가 분주해진다. 행안부는 공포 1년이 지난 뒤에 새로운 지방자치법을 시행할 수 있을 것으로 예상하고 있다.  

김유리 기자 [e-mail]