지방자치단체가 행정서비스를 제공하기 위한 기반이 되는 재원 중 가장 기본이 되는 세입은 스스로 징수해 사용할 수 있는 지방세다. 반면 현재 지방자치단체가 과세권을 갖는 11개 지방세 항목은 국세 대비 규모가 작기에 충분하지 않고, 지역 간 재정불균형이 심하다는 문제점이 있다.
조세 재원의 중앙 집중으로 인한 지자체의 재원 부족과 지역 간 재정불균형 문제를 완화하기 위해 보통교부세가 존재한다. 보통교부세는 지자체가 필수 행정서비스를 제공하는 데 필요한 수준을 산정하고, 현재 세입으로 부족한 재원을 채워 주는 제도다. 기본적으로 기준재정수요에서 기준재정수입을 차감해 산정하며, 이때 수요와 수입에 지자체의 자체 노력을 포함해 재정의 건전성과 효율성을 높인다.
특히 다양한 자체 노력 지표 중 지자체별 인건비를 규제하는 지표가 있다. 인건비 건전 운영은 지자체가 기준인건비 대비 얼마나 많은 인건비를 지출하는지를 측정하는 지표이며, 실제 지출한 인건비가 기준인건비를 초과하는 경우 초과분을 인정하지 않는 방식으로 계산된다.
그러나 행정안전부의 2023년 지방교부세 산정 해설을 보면 기존과 다른 문구가 포함됐다. 2025년부터 기준인건비를 초과해 인건비를 지출하는 경우 초과한 인건비만큼 페널티를 적용한다는 것이다. 즉, 행정안전부가 설정한 기준인건비를 넘어서는 인건비 지출액 발생 시 그만큼 보통교부세를 삭감하겠다는 의미다.
기준인건비를 넘어서는 인건비가 발생하면 기준인건비를 한도로 보통교부세에 가감하던 기존 지표와 달리 기준인건비를 초과하면 오히려 보통교부세를 차감하도록 기준인건비 절감 노력을 강화하는 이유는 최근 논의 중인 자치조직권 확대에 따른 지자체의 조직·기능 규모 증가를 의식한 결과로 예상된다.
그러나 기준인건비를 초과한 인건비분의 보통교부세 차감은 다음과 같은 문제점이 있다.
첫째, 2023년 보통교부세 조정률은 81.6%에 불과하며, 본연의 목적인 지자체가 일정한 행정 수준을 유지하도록 하는 구실을 제대로 수행하지 못한다.
현재 보통교부세 배분 규모가 턱없이 부족한 상황인데도 불구하고 제약만 늘리는 건 제도가 달성해야 할 목표 달성은 뒷전이며, 제도를 통해 지자체에 의무만 지게 하는 것과 같다.
둘째, 인건비 한도를 의미하는 기준인건비는 지자체 수요와 상황이 적절하게 반영됐다고 보기 어렵다.
실제로 기준인건비 산정은 행안부 장관이 진행하며 지자체장에게는 통보만 한다. 중앙정부 인력을 중앙에서 결정하듯이, 지자체 인력은 지역에서 스스로 결정하도록 하는 게 옳다.
셋째, 행정서비스 제고에 인력은 필수이며, 인력의 과도·과소함을 판단하는 건 지자체의 주체인 주민의 역할이다.
주민이 세부적으로 판단하기 어려운 경우 주민의 대표인 지방의회가 그 역할을 수행하면 된다. 행안부의 제재를 강화하기보다는 지방의회 권한을 강화하는 방향이 더 적절하다.
단순히 인력의 수와 인건비 지출액만을 기준으로 지자체가 예산을 적절하게 활용하지 못한다고 확신하는 것은 제도를 신설하고 관리하는 중앙정부가 민주주의와 지방시대를 잘못 이해하고 있음을 인정하는 행위다.
행정서비스를 제공하는 기관의 인력은 주민과 의회에 의해 결정돼야 한다. 지방자치시대를 역행하는 제도와 규제는 반드시 사라져야 한다.
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