한강은 한반도 중부에 있는 강으로 대한민국 역사와 급속한 경제성장을 상징하는 ‘한강의 기적’을 떠오르게 한다.
한강에 건설한 팔당댐 인근 지역은 상수원보호구역(팔당상수원)으로 수도권 주민들의 식수원이다. 더구나 서울시 홍수위험지구 수위를 조절하는 기능과 전력 공급 확충으로 경제 발전에 이바지한 공이 크다.
이러한 순기능 이면에 팔당 유역 주민들은 각종 중첩 규제와 위축한 경제상황으로 여전히 고통을 겪는다. 1970년대 팔당댐을 건설한 뒤 50년 세월이 흐른 지금, 한강은 여전히 아름답게 흐르지만 팔당 유역 주민들은 각종 규제에 막혀 무엇 하나 제대로 하기 어렵다.
다행히 주민들이 힘을 합쳐 이룬 성과인 특별대책지역 수질보전정책협의회를 설립하면서 주민 의견을 대변하고 정부와 소통하면서 정책 조율이 가능해졌다.
기호일보는 1970년대 팔당댐 건설 취지와 배경, 이후 수십 년간 정부를 상대로 주민들이 힘을 합쳐 규제와 맞선 불복종 시민운동 발자취를 따라 성과와 전망을 살펴봤다.
# 팔당댐 건설로 수도 서울은 ‘안심’… 경기동북부는 ‘고립’
팔당댐은 하남·남양주·양평군과 가깝다. 높이 29m, 길이 575m로 저수량 2억4천400t(용수 공급량 10만7천t/일)을 담는 콘크리트식 중력댐이다. 북한강(국가하천), 남한강(국가하천) 합류 지점에서 하류 약 7㎞, 서울동북방 36㎞에 자리한다.
정부는 비가 내릴 경우 하천 하류 지역의 빈번한 홍수 피해를 막고, 가뭄 때 농업용수와 식수 같은 각종 용수 부족 문제를 해결하려고 팔당댐을 건설했다. 1966년 착공해 1973년 12월 준공하고 1974년 5월 전체 공사를 마무리했다. 참여 인력으로 노동자 101만1천 명을 비롯해 기술자·감독을 포함 157만5천 명을 투입했다. 공사비는 189억8천700만 원이 들었다.
팔당댐은 유역 면적이 넓고, 중심부에 차령산맥이 있어 유역을 양분하고 북한강과 남한강 합류점이 하류에 있는 장점이 있다.
댐 건설로 서울시 홍수위험지구 수위를 사전에 조절 가능하고, 전력 공급망을 확충해 당시 정부가 내세운 수출과 산업 개발 기반을 마련했다는 평가를 받는다.
# 팔당댐 건설 이후 강력한 규제로 ‘주민 고통’ 시작
1974년 팔당댐을 완공한 뒤 댐 상류 경기동부권 7개 시·군(가평·광주·남양주·양평·여주·용인·이천)을 규제하기 시작했다.
1975년 수도법에 따라 상수도보호구역을 지정했고, 1998년 한강특별대책 수립과 1999년 한강특별법을 제정하면서 팔당지역은 사회·경제 면에서 많은 변화를 겪는다.
먼저 상수원으로 설정한 모든 팔당지역에 오·폐수를 버리는 행위를 막았다. 또 팔당수계에서 이뤄지는 모든 개발행위(건축, 토지 이용 변경, 사업장 신·증설, 인구유발시설)를 제한했다. 팔당호와 팔당수계를 주요 광역상수원으로 하고, 광역상수원 수질을 보호하려고 특별대책지역 I·II권역으로 지정해 토지 이용 규제와 수질 개선 특별시책으로 관리하게 했다.
# 수질 변화·행정규제 강화로 원주민은 떠나고 지역 발전은 발목
1974년 팔당댐을 완공한 뒤 팔당수계 주민들은 수질과 수생태계를 보호한다는 명분으로 과도한 규제 대상이 됐다. 구멍가게 하나를 개업하려 해도, 산업체를 유치하려고 해도, 상수원 보호에 대한 법 문제가 발생하면서 경제가 위축하고 지역 발전은 발목이 잡혔다.
평생을 살아온 원주민들은 서서히 고향을 떠났고, 이러한 과도한 규제에도 팔당수계 수질은 1993년 당시 최악이었고 이후에도 쉽게 개선하지 못했다.
정부는 1990년 7월 이후 팔당호에 대한 특별대책지역을 지정해 입지를 규제했다.
1998년 한강특별종합대책을 수립하고 1999년 유역관리제도를 도입했다. 그러나 수도권 팽창에 따른 계속되는 개발 압력으로 준농림·농림지역에 공장이나 각종 휴양시설이 들어서고 외지인 건축과 광산 개발, 하천 점용 증가 따위 난개발로 상수원 보호 문제가 심각하게 대두됐다.
이 같은 상황은 경안천·왕숙천 같은 한강 지류도 예외가 아니어서 정부 관리에도 수질이 개선되지 않는 상황에 빠졌다.
더욱이 1998년 한강특별종합대책을 수립하면서 목표한 팔당호 수질 1급수(BOD 1.0㎎/L 이하)는 그간 1조 원이 훨씬 넘는 예산을 투자했지만 미치지 못했다.
정부는 편법 개발은 억제하되 환경 친화형 지역 개발을 유도하려고 2002년 10월 ‘팔당상수원 주변 난개발 방지대책’을 수립했고, 그 후속 조치의 한 가지로 2003년 5월 15일 팔당·대청호 상수원 수질보전 특별대책지역을 지정 고시하고 팔당·대청호 상수원 수질보전 특별종합대책 고시 개정안을 마련해 예고했다.
고시 개정안은 팔당호 특별대책지역 권역 조정과 상수원 수질 보전, 외지인 난개발을 억제하려고 현지인 요건을 강화하고 오염원 입지 제한을 확대하는 내용이 뼈대였다.
# 강력한 규제에 지역주민 반발 확산
팔당댐 완공 원년인 1974년 이후로 중앙정부의 과도한 규제를 받던 7개 시·군 주민 개개인이 중앙정부를 상대로 항의하는 수단은 매우 제한이 따랐다.
더욱이 당시는 군사정권(1961~1988년)이었고, 이후에도 군사정권 영향이 사회 전반에 남은 시대였기에 팔당주민의 조직을 갖춘 대응은 미약했다.
그러나 과도한 규제에 따른 주민 피해와 불만이 극에 이르면서 7개 시·군 주민들 사이에서 대정부 투쟁의 불씨를 키웠다.
그 시초로 1993년 12월 ‘팔당상수원피해주민 대책위원회’를 결성(3개 시·군으로 결성, 이후 나머지 시·군 합류)하고 1995년 팔당상수원 피해주민위원회를 꾸렸다.
이후 팔당수계 문제를 해결하려고 환경부 특별대책수립기획단을 구성하고 경제정의실천시민연합 정책토론회를 열어 이 문제를 논의했으나, 팔당수계 문제를 근본부터 해결하기는 어려웠다.
1998년 8월에는 정부 주관으로 세종문화회관에서 팔당호 수질개선 특별대책안에 관한 공청회를 열 예정이었으나 주민들의 반발로 무산되면서 주민과 정부 간 갈등의 골이 깊어졌다.
# 주민들 모여 중앙정부 상대 대규모 집회
1998년 9월 양평군에서 3만 명이 운집해 중앙정부를 상대로 대규모 집회를 열고 불만을 표출했다.
이후 경기연합 대책위원회를 결성하고 100만 명 서명운동을 시작했다. 1998년 11월 경기연합 대책위원회는 올바른 환경정책 수립을 위한 전국연합투쟁위원회를 여의도 국회에서 열고 정부를 상대로 투쟁을 이어갔다.
당시 경찰은 312명을 연행했는데, 집시법 위반 혐의로 1명을 구속했다. 경찰 진압 과정에서 주민 10여 명이 크고 작은 부상을 입었다.
팔당수계 주민들의 대규모 집회와 중앙정부를 상대로 한 투쟁은 단지 그들 삶의 질 향상만이 목적은 아니었다. 물론 뒤떨어진 지역 기반시설 재건과 경제 어려움을 해결하려는 의지도 있었지만 팔당호 상수원 수질을 보전하자는 명분이 가장 우선이었다. 중앙정부의 무리하고 억압된 정책에 민심이 움직여 1998년 정부를 상대로 투쟁을 벌여 그들의 목적인 이치에 합당한 물 관리와 유역 관리 개선, 지역주민 삶의 질 향상이라는 세 마리 토끼를 잡았다.
# 국무총리 주재 물 관리 정책조정위원회
1998년 12월 이후 뜻밖의 대정부 투쟁 사건을 겪은 중앙정부는 국무총리 주재로 ‘물 관리 정책조정위원회’를 열었다.
물 관리 정책조정위원회는 팔당호 수질 개선을 위한 새로운 패러다임의 정책 변화를 꾀하는 자리였고, 팔당수계 지역 주민들의 삶의 질 향상 지원 방법을 모색하는 자리였다.
1999년 2월 한강수계 상수원 수질 개선과 주민지원 들에 관한 법률을 제정하기에 이르고 6개월 뒤 바로 시행한다. 또 같은 해 팔당상수원 특별종합대책 보완 고시를 발표하고 한강수계 관리위원회를 설치해 한강 수계 전반에 걸친 업무를 담당하게 했다.
1998년 대규모 집회를 열고 1999년 법률을 제정했지만 여전히 팔당수계에는 불만이 끊이지 않았다. 팔당호 관리를 위해 중앙정부는 1975년부터 1999년까지 많은 법률을 제정·시행하고 팔당수계 주민들과 협의했지만, 지역 개발과 수질 개선에는 이렇다 할 효과가 없었고 외려 이전과 같은 상황이 이어졌다.
이에 2000년 7월 팔당수계 지역 주민대표와 국회의원으로 구성한 제1기 경기연합 대책위원회를 발족하고, 1만여 명이 참가한 환경부 환경정책 규탄을 위한 총결의대회를 열었다.
이후 환경부가 팔당수계 난개발을 막는다는 명분으로 관리하면서 융통성을 발휘하겠다고 했으나, 이는 겉보기일 뿐 팔당수계를 더욱 엄격하게 관리했다.
2002년 10월 팔당 난개발 방지 대책을 저지하려고 제2기 경기연합 대책위원회를 구성했다. 2003년 5월 환경부의 팔당·대청호 상수원 수질보전 특별종합대책 고시 개정안을 입안 예고하자 주민들은 제3기 경기연합 대책위원회를 꾸렸다.
# 팔당호수질정책협의회 출범
팔당지역 주민과 정부 간 갈등은 좀처럼 해결될 기미를 보이지 않았다. 그러던 중 2003년 환경부에서 팔당·대청호 상수원 수질보전 특별종합대책 고시 개정안을 입안 예고했고, 팔당지역 주민들과 지역 사회단체는 또 다른 규제가 등장할지 모른다며 불안감을 감추지 못했다.
당시 양평의제21 사무국은 "이 지역 대부분은 개발제한구역과 특별대책지역으로 동시에 묶여 지난 20여 년 동안 재산권을 제한했다"며 "6개월 거주 조항과 필지 분할 제한 규정은 명백한 재산권 침해로, 헌법소원을 낼 계획"이라고 했다. 또 "개정안이 수질 관리보다는 손쉬운 규제에만 치우친다"고 우려했다.
팔당살림연대는 "건축규제를 강화해 수질을 높이겠다는 발상은 문명 이전에나 가능한 일이다. 마을 단위 취락지구를 지정해 그 안에서는 자유롭게 건축을 허가하고, 다만 소규모 하수처리시설을 정밀하게 갖추는 방향으로 정책이 이뤄져야 한다"고 했다.
가평·광주·남양주·양평·여주·용인·이천 7개 시·군에서도 "광역도시계획·수질오염총량관리제와 토지 매수를 계속 추진하겠다는 정부 계획은 현실성이 떨어지고, 중복 규제로 주민 불편만 초래한다"며 "광역도시계획은 자치단체 간 재원 배분 문제가 대두되고 지역 격차를 심화할 우려가 있다"고 의견을 모았다.
이처럼 주민과 지자체가 반발하는 상황에서 환경부는 고시 개정을 일방으로 진행하지 못했다. 고시 개정과 관련해 경기연합 대책위원회와 환경부 담당자의 길고 긴 마라톤 회의를 진행했고, 고시 개정을 미루더라도 주민과 협의를 거쳐 진행하자고 합의하기에 이른다.
또 정부와 주민이 소통하는 창구로서 협의체를 구성하자는 데 의견을 모은다. 당시 환경부 차관은 2003년 7월 28일 양평여성회관에서 연 ‘팔당 고시 개정안에 대한 환경부 주장 발표회’에서 "팔당호 수질을 개선하려고 주민들과 합의한 개선 방안을 마련할 때까지 팔당 고시를 무기한 유보하고 당초 고시를 적용하겠다"며 "앞으로 수질 보전 대책은 주민과 합의해 추진하겠다"고 했다.
팔당 고시 유보 이후 주민들과 환경부는 협의체 구성을 위한 논의를 시작했고, 마침내 2003년 11월 11일 팔당지역 주민과 지자체, 경기도·환경부가 참여하는 민관 협의체인 ‘팔당호 수질정책협의회’가 탄생했다.
# 특별대책지역 수질보전정책협의회로 발전
2010년 5월 31일 한강수계법을 개정하고 2011년 7월 1일 한강수계관리위원회 규정을 개정·공포했다.
이로써 그간 환경부 훈령으로 유지한 팔당호수질정책협의회(팔수협)는 한강수계법 제24조 2에 따라 특별대책지역 수질보전정책협의회(특수협)로 새롭게 발돋움했다.
그러나 개정한 한강수계관리위원회 규정에는 그간 팔수협과 환경부가 협의한 내용을 아쉽게 조정했다. 아쉬운 점은 환경부 차관 기구였던 팔수협이 환경부 국장 기구로 격하된 점, 특수협과 팔수협 연결고리인 경과 조치를 삭제한 부분이다.
이에 팔수협은 환경부와 계속 협의해 차관 기구로 유지하는 문제는 나중에 법을 개정해 추진하기로 했고, 경과 조치 삭제 문제는 특수협 운영 규정에 경과 조치를 넣어 특수협과 팔수협 연결고리를 만들기로 했다.
2012년 2월 22일 제15차 정책협의회에서 특수협 운영 규정이 통과함에 따라 팔수협은 특수협으로 전환했다.
# 김영복 특수협 운영본부장 인터뷰
-특수협을 소개해 달라.
▶특수협은 한강수계 상수원 수질 개선과 주민 지원 들에 관한 법률 제24조 2항, 한강수계관리위원회 규정 제3조 4·5항에 근거해 2003년 발족한 국내 최초 민관 거버넌스 기구다. 팔당호 수질 정책과 지역 발전 정책을 논의한다.
특수협 위원으로는 환경부 차관, 경기도 부지사, 팔당호 인근 7개 시·군(가평·광주·남양주·양평·여주·용인·이천) 단체장과 의회 의장 그리고 7개 시·군 주민대표로 구성하고 민간인인 시·군 주민대표가 참여하기 때문에 민관 협의체가 된다.
-어떤 일을 하나.
▶특수협은 거버넌스 기구로 환경부와 해당 지역 지자체, 의회, 지역주민 간 협력을 바탕으로 팔당호 수질 보전과 지역주민 삶의 질 향상을 위한 정책을 발굴한다.
또 팔당호 수질 관리를 위한 제도 개선 방안과 공동 대처 방안 협의, 환경보전과 지역 발전을 조화롭게 하기 위한 정책 개발·협의, 정부 정책 사항에 대한 주민 설명·홍보를 비롯해 정부나 지자체가 해결하기 어려운 팔당상수원 갈등 문제를 조정한다.
아울러 팔당상수원 수질 보전을 위한 활동과 상·하류 교류를 위한 환경교육 프로그램도 진행한다. 또 팔당호 사회 가치를 공유하는 영상과 책자를 제작하는가 하면 팔당호 수질 개선을 목적으로 수질 보전 활동, 환경교육, 주민 계도·홍보 같은 다양한 프로그램(사업)을 추진 중이다.
-현안은.
▶특수협 주요 현안은 바로 이치에 합당한 규제를 추구하는 일이다.
팔당수계는 이미 법으로 규제하는 상황에서 또 다른 법으로 2중·3중 규제를 더한다. 이런 중복 규제는 실효성 없이 주민 재산권을 침해하고 사회 발전을 저해하므로 계속 개선할 필요가 있다.
보기로 수질오염총량관리제도를 도입하면 상수원 상류지역에 대한 대부분 규제를 풀게 된다는 정부 주장에 주민들은 수질 보전을 위해 목표 수질, 할당 부하량을 잘 지켜가며 1급수를 달성하려고 20여 년간 줄곧 노력했다.
하지만 그에 따른 권리(보상)는 거의 찾아보기 어렵다. 주민 요구는 덮어놓고 규제를 완화해 달라는 억지가 아니라 이치에 합당하게 개선해 자신들의 재산권과 뒤떨어진 지역경제를 회복해 달라는 주장이다.
특수협은 갈등 문제를 해결하려고 오늘도 유관기관과 계속 협의하면서 의견을 수렴하고 개선안을 만들어 주민 삶의 질을 향상하려고 노력 중이다.
-미래 비전과 운영 방향은.
▶특수협이 해야 하는 가장 기본이 되면서도 중요한 일은 바로 상생이다. 상생하려면 이치에 합당한 규제 개선이 필요하다. 개선안을 만들려고 환경부와 경기도, 팔당수계 7개 시·군, 나아가 한강수계 5개 시도(서울·인천·경기·강원·충북) 협조와 합의가 필요하다.
이에 특수협은 팔당유역에만 국한하지 않고 하류지역과 꾸준한 교류와 참여로 진정한 한강수계 상·하류 상생 정책을 만들려고 애쓰는 상황이다.
-팔당유역 주민들께 하고픈 말이 있다면.
▶올해는 특수협이 출범한 지 20년이 되는 해다. 특수협은 초심을 잃지 않고 주민 삶의 질을 높이려고 이치에 맞는 규제 개선에 앞장서는 한 해가 되도록 더욱 노력하겠다. 주민 여러분의 많은 응원과 관심을 부탁드린다.
민준석·안유신 기자 ays@kihoilbo.co.kr
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