정부는 팔당상수원의 수질을 1급수 수준으로 개선시켜 유지하겠다는 목표를 세우고 이를 달성하기 위해 엄청난 예산을 쏟아 부었다. 그럼에도 불구하고 팔당상수원 수질을 1급수 수준으로 달성하기는 여전히 요원한 실정이다. 특히 팔당상수원이 소재해 각종 규제를 받고 있는 경기도는 팔당상수원 수질정책의 대부분에 대해 비판적 시각을 견지하지 않을 수 없었던 것으로 판단된다.
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이에 경기개발연구원 유영성 정책분석팀장은 ‘팔당상수원 수질정책의 패러다임 전환’이란 연구 결과에서 팔당상수원에 관한 기존 수질정책에 대해 패러다임 전환 차원의 근본적인 문제를 제기하고 해결 방안을 제시했다.
# 팔당상수원, 현상 유지할 것인가 이전할 것인가
▶수리수문학적 물수지 분석 결과=팔당상수원 이전 후보지로 한강 수계 중 경기도에 위치한 청평댐을 선정했다. 북한강 수계 댐들 중 청평, 의암, 춘천, 화천은 발전용 댐이고, 소양댐은 다목적 댐이지만 이들 댐이 고유 용도를 포기하고 청평으로 최대한의 수량을 공급한다는 가정 하에 저수지 운영을 모의해 공급 가능 수량을 계산했다.
1988년을 기준으로 가뭄년 빈도를 30년으로 가정한 결과, 팔당 상·하류의 취수원(잠실 수중보 상류 취수원도 포함)을 청평호로 이전할 경우, 2006년도 팔당호 상하류 평균 취수량 대비 하루 231만1천여㎥, 수자원 장기종합계획상의 2011년도 수요량 대비 734만9천㎥, 팔당 시설용량 대비 972만9천㎥가 부족한 것으로 나타났다.
▶팔당상수원 이전의 경제적 타당성 분석(비용편익분석)결과=상수원 이전의 경제적 타당성을 살펴보기 위해 비용편익을 분석했다. 이전 지역의 신규 상수원을 소양댐과 청평댐으로 가정하고, 가뭄년 빈도를 10년으로 한 상태에서 물수급 균형을 맞췄다.
소양댐과 청평댐 주변에 상수원보호구역을 설정하며 상수원 이전에 따른 기존 팔당상수원 유역에 가해지는 규제는 일정 정도 해제 내지는 완화되는 경우를 상정했다.
할인율 5%에서 수행한 비용편익분석은 편익/비용 비율이 1보다 큰 1.51이며, 할인율 변화를 통한 민감도 분석 결과 일관되게 1 이상의 값을 보여 상수원 이전은 경제적으로 타당한 것으로 나타났다.
또 극단적인 가뭄 상황에서는 물 수요량을 줄이는 것이 마땅하다. 극단적 상황에 대처하기 위해 소규모의 다양한 대체 간이상수도의 개발을 전제하에 팔당상수원을 소양댐과 청평댐으로 이전하는 것은 경제적으로 실보다 득이 크므로 정책적으로 고려해 볼 만하다.
# 팔당상수원 수질, 최적수준은
팔당상수원 이전이 여러 이유로 불가능해 현재 상태를 고수할 경우, 팔당상수원의 수질 수준이 어느 정도일 때 경제적(효율성 측면) 또는 사회적(형평성 측면)으로 최적인지 살펴봤다.
형평성과 최적성 분석 결과를 종합하면, 현 상태를 유지하는 것이 적합할 것으로 나타났다.
만일 수질 악화를 어느 정도 허용할 수 있다면 수질을 다소 악화시키는 것이 경제적으로 보다 적합할 것으로 추정된다. 즉, 현재의 BOD 1.46잩(2급수)을 유지하는 것이 수질을 개선시키는 것보다 효과적이고, 현 수준보다 더 수질이 악화된 수준이지만 2급수 범위에 들 경우 또는 3급수 수준까지 악화된다고 하더라도 사회적 득실 면에서는 더 바람직할 수 있다.
이 연구에서는 팔당유역의 수질 변화가 식수의 수질변화에 미치는 영향을 별도로 분석했다. 수돗물 식수의 수질에 대한 지불의사 추정 결과, 끓여 마셔도 위험한 정도로 수질이 악화될 경우에 가구당 월평균 14만4천84원의 편익이 감소될 것으로 나타났다. 식수에 대한 지불의사 추정 결과를 볼 때, 팔당유역 수질정책은 원수의 수질개선보다 수돗물 수질을 개선하는 방향에서 종합적인 정책수립 시스템 마련이 중요하다.
팔당유역 수질개선 노력에도 불구하고 현재 경기도 가구의 절반 이상이 정수기 물을 사용하고, 수돗물을 그대로 사용하는 가구는 1.5%에 불과한 것으로 추정된다. 이는 팔당 원수 수질의 경제성과 환경성을 반영하고, 더 나아가 수돗물 식수 수질을 고려한 종합적인 정책수립 시스템 마련이 중요함을 대변한다.
# 팔당상수원 수질규제정책, 타당성 있나
팔당유역은 팔당상수원의 수질개선 명목으로 지나치게 규제 중심, 특히 토지이용규제 중심의 정책구조를 보이고 있다. 팔당상수원 수질보호를 위한 토지이용규제는 규제가 원래 의도했던 목적 달성 차원과 개별 규제 합리성 차원의 타당성 문제가 있는 것으로 나타났다.
이러한 토지이용규제 각각의 규제 타당성 여부와 별도 해당 규제 세부적 사항과 내용에서 합리성을 검토한 결과, 비과학적 근거에 입각한 규제들이 즐비하다는 결론을 내릴 수 있었다.
따라서 팔당유역의 토지이용규제체계 전반에 걸쳐 규제개혁 작업이 필요하다.
# 연구결과의 정책적 시사점
첫째, 팔당상수원은 경제적 시각에서 볼 때 소양댐 및 청평댐으로의 이전을 고려할 만 하다. 다만, 우리 사회가 극단적인 가뭄이 닥쳤을 경우 일시적으로 다른 소규모의 여러 가지 대체 용수 개발이나 수요조절방식으로 문제를 해결하겠다는 공감대를 확보해야 하는 정부의 노력이 수반돼야 한다.
둘째, 여러 이유로 팔당상수원을 이전하는 것이 부적합하다고 판단될 경우, 현 팔당상수원을 유지해도 무방하다. 다만, 현 팔당상수원을 그대로 유지할 경우 팔당상수원의 경제적 최적 수질은 효율성과 형평성을 둘 다 고려했을 때 BOD 기준 1급수가 아닌 2급수에 가깝다. 따라서 현재보다 더 나은 수질을 위한 노력은 개악적 선택이 되므로 수질개선을 위한 불필요한 노력(예산, 시간, 인력)을 들이지 않는 게 경제적으로 바람직하다. 현 상태를 유지하는 것도 최선은 아니나 차선이 될 수는 있다.
셋째, 팔당상수원의 목표수질을 현 수준보다 악화된 1.46∼3잩으로 설정할 경우, 목표수질을 지나치게 높게 잡고(예:BOD 1잩) 이를 달성하기 위한 각종 규제가 불필요할 수 있다. 따라서 이를 해제·완화하고 규제체계의 불합리성 제거 차원의 개편이 가능하다. 더군다나 현 토지이용규제는 그 타당성이 거의 없으므로 목표 수질을 별도로 낮추는 것과 상관없이 토지이용규제체계를 개편할 필요가 있다. 다만 목표 수질까지 조정할 경우에는 토지이용규제에 관한 정책을 대폭 해제·완화하는 방향으로 전환해야 한다.
특히 토지이용규제에 의해 지정된 자연보전권역은 해제해야 할 것이다. 대신 수질관리는 수질오염총량관리제를 실시하거나 그 밖의 적절한 수질보전 대책 등에 의해 이행해야 한다. 해제된 자연보전권역에 대해 환경 친화적으로 개발하되 계획적으로 추진해야 한다.
넷째, 팔당유역의 합리적 수질관리를 위해 갈등 관리적 차원의 협력적 유역관리제도 내지는 협력적 정책과정을 채택한다. 이는 수질오염총량제 도입에 적용할 수 있다. 팔당상수원을 둘러싼 갈등의 관리적 차원에서 협력적 정책과정모형 속에서 경기도의 중간자 역할이 공고해져야 한다. 예를 들어 수질오염총량제를 도입하는 것과 관련해서 광역계획이 수립·집행돼야 하는데 이와 관련된 조직을 경기도의 행정기관 내에 위치시켜 중앙-광역-지방정부간 의사소통을 원활히 할 수 있게 하고 이견을 조율하는 임무를 수행하게 해야 한다.
다섯째, 위와 같은 팔당상수원 수질정책체계가 변화할 경우 기존의 물이용 부담금이 새롭게 개편돼야 한다는 요구가 커질 것이다. 물이용 부담금이 개편될 경우 기존의 오염원인자부담원칙을 확고히 한 상태에서 보완적 수단으로 활용하는 것도 수용할 수 있다. 또한 차제에 물이용 부담금은 상수원 입지 지역의 통합유역관리를 위한 재원이 될 수 있다. 이에 한강수계관리위원회도 기존 성격과 규모가 바뀔 것이고 유역관리위원회로의 전환도 쉬울 것이다.
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